TS: Sanción titular vehículo por no identificar conductor residente extranjero
Tribunal Constitucional Sala Segunda. Sentencia 36/2010, de 19 de julio
Ponente: ELISA PEREZ VERA
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Vicente Conde Martín de Hijas, Presidente, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Ramón Rodríguez Arribas y don Pascual Sala Sánchez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 1082-2006, promovido por doña T.J.P., representada por la Procuradora de los Tribunales doña Blanca Rueda Quintero y asistida por la misma recurrente, contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 11 de Madrid, de 19 de diciembre de 2005, dictada en el procedimiento abreviado núm. 309-2005, recaída en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución del Director General de Movilidad, del Área de Gobierno de Seguridad y Servicios a la Comunidad del Ayuntamiento de Madrid, de 7 de marzo de 2005. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera, quien expresa el parecer de la Sala.
Antecedentes de Hecho
1. Mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Constitucional con fecha de 3 de febrero de 2006 doña Blanca Rueda Quintero, Procuradora de los Tribunales en nombre y representación de doña T.J.P., interpuso recurso de amparo contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 11 de Madrid, de 19 de diciembre de 2005, dictada en procedimiento abreviado núm. 309-2005 y contra la Resolución del Director General de Movilidad, del Área de Gobierno de Seguridad y Servicios a la Comunidad del Ayuntamiento de Madrid, de 7 de marzo de 2005.
2. En la demanda se contiene el relato de hechos que a continuación se resume:
a) Con fecha 7 de marzo de 2004, la demandante recibió notificación de denuncia e iniciación de expediente sancionador, remitida por la Concejalía de Gobierno de Seguridad y Servicios a la Comunidad del Ayuntamiento de Madrid, en la que se hacía constar como motivo de la denuncia: «estacionar, sin distintivo que lo autoriza, en lugar habilitado para el estacionamiento con limitación horaria».
b) Siguiendo instrucciones contenidas en la notificación, la demandante remitió al órgano instructor del expediente, dentro del plazo señalado a tal efecto, comunicación en la que hacía constar los datos de la persona que conducía el vehículo el día de la denuncia. En concreto, hizo constar: nombre y apellidos, número del permiso de conducir y domicilio. Se trataba de un ciudadano extranjero con domicilio en Santiago (Chile).
c) Posteriormente, con fecha de 13 de mayo de 2004, la demandante recibió requerimiento firmado por el Jefe de la Sección de Reclamaciones de Multas de Circulación del Ayuntamiento de Madrid para que, en el plazo señalado, aportara. «Fotocopia de la autorización administrativa para conducir de la persona identificada como conductor responsable de la infracción, así como prueba acreditativa de que el conductor identificado era el que realizaba la conducción del vehículo en el momento de la denuncia».
d) Dentro del plazo señalado, la demandante remitió escrito, acompañado de la fotocopia del documento solicitado, en el que se indicaba que con ello consideraba cumplida la obligación prevista en el art. 72.3 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial.
e) El Concejal de Gobierno de Seguridad y Servicios a la Comunidad del Ayuntamiento de Madrid, mediante Decreto de 2 de junio de 2004, acordó la incoación de expediente sancionador, imputando a la demandante la comisión de una infracción consistente en el incumplimiento de la obligación de identificar en tiempo y forma al conductor responsable. En la notificación se hacía constar lo siguiente: «El titular no solo no ha acreditado que la persona identificada como conductor (no residente en territorio nacional) era la que conducía el vehículo, ni siquiera ha demostrado que estuviese en esta Capital el día de la denuncia».
f) Por parte de la demandante se realizaron las oportunas alegaciones de disconformidad con los cargos formulados y, posteriormente, con ocasión de la apertura del trámite de audiencia tras la conclusión de la fase instructora del procedimiento, se realizaron distintas consideraciones relativas a la existencia de distintas infracciones del procedimiento administrativo.
g) Desestimadas las alegaciones y aceptada la propuesta de resolución elevada por el órgano instructor, por parte del Director General de Movilidad del Área de Gobierno de Seguridad y Servicios a la Comunidad del referido Ayuntamiento se procedió a imponer, mediante resolución de 7 de marzo de 2005, una multa de 301 euros a la demandante.
h) Contra la citada resolución la actora interpuso recurso contencioso-administrativo que fue desestimado por la Sentencia núm. 444/2005 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 11 de Madrid, con fecha de 19 de diciembre de 2005.
3. En la demanda se denuncia la vulneración de los derechos recogidos en el art. 24 CE, en su vertiente de derecho a la tutela judicial efectiva y a la presunción de inocencia, y en el art. 25.1 CE, en relación con el debido respeto al principio de legalidad en el procedimiento administrativo sancionador.
La recurrente comienza la fundamentación jurídica de la demanda recordando que la actividad administrativa sancionadora ha de observar las garantías recogidas en el art. 24 CE, del que se desprende que la desvirtuación de la presunción de inocencia corresponde a la Administración mediante la correspondiente actividad probatoria, quedando descartado que se enerve dicha garantía mediante el recurso a la mera sospecha o a valoraciones subjetivas del órgano sancionador. Pues bien, la demandante sostiene que, de acuerdo con la norma aplicable (el art. 72.3 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, en su redacción vigente cuando se produjeron los hechos que están el origen del asunto), cumplió con la obligación de legal de identificar al infractor, facilitando, primero, nombre, apellidos y domicilio y, después, fotocopia de su licencia de conducir, en la que igualmente constaba el domicilio del infractor. Sin embargo, a pesar de ello, la demandante ha sido sancionada por no acreditar que la persona a quien se ha identificado como conductor del vehículo, ciudadano extranjero que no reside en el territorio nacional, fuera quien realmente lo hacía ni que estuviera en Madrid el día en que se denunció la infracción de las normas de tráfico. En consecuencia, a juicio de la demandante, la imposición de una sanción administrativa por dichos motivos, no obstante haberse procedido a la identificación del conductor del vehículo, supone una vulneración del principio de legalidad sancionadora según viene reconocido por el art. 25.1 CE. A mayor abundamiento, se indica que del expediente administrativo no se deduce que la Administración haya practicado actuación o comunicación alguna con el infractor que permitiera sostener que la identificación facilitada fuera errónea o falsa. En conclusión, a juicio de la demandante «el acto administrativo no responde a una argumentación lógica que permita subsumir la conducta de la recurrente en el tipo aplicado, al no exigir la norma esos datos concretos que la administración señala».
Por su parte, en lo que a la resolución judicial atañe la presente demanda le reprocha que extienda a los extremos solicitados en el requerimiento administrativo el deber impuesto por el precepto citado anteriormente, sobre la base de que no constituye prueba diabólica o imposible acreditar la presencia de la persona a quien se ha identificado como conductor, pues en caso contrario se admitiría la posibilidad del fraude de ley. Asímismo, la demanda reprocha a la resolución que no se pronunciara sobre el principio de legalidad sancionadora. Concluye la demandante, a la luz de lo expuesto que, tanto la resolución administrativa como la posterior resolución que ha puesto fin a la vía judicial previa, carecen de «fundamentos razonables para subsumir la conducta de la recurrente en el artículo 72.3 de la Ley de Seguridad Vial» por lo que ambas lesionan «el derecho fundamental del artículo 24.1 de la Constitución», así como el principio de legalidad sancionadora ya referido.
El suplico de la demanda solicita que se dicte Sentencia por la que se otorgue el amparo y se declare la nulidad de la Resolución del Director General de Movilidad del Ayuntamiento de Madrid, de 7 de marzo de 2005, y de la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 11 de Madrid, con fecha de 19 de diciembre de 2005, en el procedimiento abreviado 309-2005.
4. La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, por providencia de 22 de enero de 2008, acordó admitir la demanda y, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 51 LOTC, constando en la Sala las actuaciones correspondientes al procedimiento abreviado 309-2005 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 11 de Madrid y al expediente administrativo del que traía causa, dirigió comunicación al citado órgano judicial a fin de que emplazara previamente a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, a excepción del demandante de amparo, para que en el plazo de diez días pudiesen comparecer, si lo desearan, en este recurso de amparo.
5. Mediante diligencia de ordenación de la Secretaría de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, de 28 de abril de 2008, se tuvo por personado y parte en el procedimiento a la Letrada del Ayuntamiento de Madrid, doña Marisa Asensio Sánchez, en nombre y representación de dicha Corporación, y se acordó dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, dentro de los cuales pudieron efectuar las alegaciones que tuvieron por conveniente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52.1 LOTC.
6. La representación procesal de la recurrente en amparo evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 5 de enero de 2008, en el que, manteniendo los antecedentes y derechos invocados en el recurso, reiteró las imputaciones realizadas en la demanda de amparo al acto administrativo y posterior resolución judicial en los términos referidos y ratificó el suplico de la demanda según ha quedado expuesto.
7. El Ministerio Fiscal, por su parte, evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 25 de junio de 2008, que, en sus aspectos esenciales, contenía los siguientes extremos:
a) Comienza el Ministerio Fiscal poniendo de manifiesto que la demanda se corresponde con los denominados recursos de amparo mixtos, en tanto en cuanto se solicita, como resultado del eventual otorgamiento del amparo, la nulidad de las resoluciones administrativa y judicial. Asimismo, indica que, aunque en la demanda se contienen invocaciones a la tutela judicial efectiva y a la presunción de inocencia, la argumentación jurídica sustancial se refiere al principio de legalidad sancionadora en el ámbito administrativo.
b) A continuación, se realizan una serie de consideraciones acerca de si la invocación de dicho principio ha sido correctamente realizada en la vía judicial previa. Entiende que, más allá de que parezca no haber existido una invocación formal y literal del precepto constitucional (el art. 25.1) a lo largo de la vía que antecede al amparo constitucional, lo cierto es que en la argumentación esgrimida por la demandante se ha sostenido el cumplimiento de la obligación de identificación en los términos previstos por la norma aplicable y la improcedencia de que se le exigieran otros elementos adicionales no recogidos por la misma. Por parte del Ministerio Fiscal se pone de relieve que la demandante fue sancionada como resultado de la tramitación de un procedimiento administrativo por «incumplimiento de la obligación de identificar en tiempo y forma al conductor responsable», y que dicho procedimiento se ha derivado de un expediente incoado contra la misma por no haberse acreditado que la persona identificada como conductor era quien realmente conducía el vehículo y que, de modo efectivo, hubiera estado en la capital en el día de la denuncia. Frente a esta circunstancia la demandante ha sostenido que la norma jurídica impone la identificación del conductor de vehículo (y tipifica su eventual incumplimiento) pero no que se acredite que el conductor pudo cometer la infracción. Por tanto, se hace hincapié en que la queja principal de la demandante consiste en que ha sido sancionada por conducta no típica.
c) Con estos antecedentes, el Ministerio Fiscal indica que el asunto guarda identidad sustancial con el resuelto por la misma Sala Segunda del Tribunal Constitucional, mediante Sentencia 54/2008, de 14 de abril, cuyos fundamentos considera aplicables a la presente demanda. En relación con ello, se recuerda la continuada doctrina de este Tribunal, según la cual el artículo 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, que se proyecta sobre el ámbito administrativo sancionador, imponiendo, por un lado, la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones y, por otro lado, la reserva de ley en materia sancionadora. Aún más, se indica que la predeterminación normativa impone la existencia de preceptos jurídicos que permitan predecir con la suficiente certeza tanto las conductas infractoras como la responsabilidad que se derive de las mismas y su eventual sanción. En consecuencia, el órgano sancionador no puede actuar más allá de los contornos fijados por la norma sancionadora.
El Ministerio Fiscal también realiza distintas consideraciones relativas a la doctrina de este Tribunal acerca de las pautas interpretativas que han de seguirse a la hora de subsumir la conducta infractora en el tipo que la recoge. Así, se recuerda que la aplicación de las normas sancionadoras depende del respeto a su tenor literal, pero también de su previsibilidad. Previsibilidad que ha de analizarse, siempre de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, según las pautas axiológicas que informan el texto constitucional y conforme a modelos de argumentación aceptados por la comunidad jurídica. Todo ello conduce a que pueda reputarse conculcada la legalidad cuando las resoluciones sancionadoras se sustenten en una subsunción de los hechos ajena al significado posible de los términos de la norma sancionadora, así como cuando aquéllas se sostengan bien en una argumentación ilógica o extravagante, bien en una base valorativa ajena a los criterios informadores de nuestro sistema constitucional.
d) Tras la cita de la jurisprudencia de este Tribunal sobre el art. 25.1 CE, el Ministerio Fiscal recuerda que en la ya citada STC 54/2008 se otorgó el amparo en un supuesto semejante sobre la base de que el titular del vehículo había procedido a identificar al conductor responsable y, sin embargo, no existía constancia de que la Administración hubiera intentado ponerse en contacto con el mismo en términos que permitieran sostener que dicha comunicación había quedado frustrada a pesar de los datos facilitados. Es decir, se entendió que la motivación de la resolución administrativa, primero, y de la posterior resolución judicial no respondía a una argumentación lógica que permitiera subsumir la conducta del recurrente en amparo en el tipo normativo.
En este sentido, recuerda el Ministerio Fiscal que ya entonces se estimó que la conducta del demandante en amparo había sido congruente con el deber de identificar al conductor responsable, sin que de la lectura de la norma pudiera inferirse la existencia de un régimen jurídico distinto en función de la nacionalidad del infractor, que supondría en suma, añadir a la obligación de identificar al conductor infractor, la de acreditar su presencia en Madrid en la fecha que constaba en la denuncia.
