En la Villa de Madrid, a cuatro de Marzo de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo nº 8/2008 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Ana de la Corte Macías, en nombre y representación del Sindicato Unificado de Policía, contra el Real Decreto 1571/2007, de 30 de noviembre , y el Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio , sobre estructura básica del Ministerio del Interior.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO .- El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el 30 de enero de 2008, contra el Real Decreto 1571/2007, de 30 de noviembre , por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior. La modificación impugnada fue publicada en el Boletín Oficial del Estado de 1 de diciembre de 2007.
SEGUNDO .- Mediante providencia de 2 de marzo de 2009, se tuvo por ampliado el recurso contencioso administrativo al Real Decreto 1181/2008 , de por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior.
TERCERO .- Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda. En el indicado escrito se pide la " nulidad de los apartados B.1.5; B.1.6, f) y B.4,e) del artículo 3 del Real Decreto 1181/2008 , por ser contrarios a los principios de legalidad y jerarquía normativa ".
CUARTO .- Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad.
QUINTO .- Mediante Auto de esta Sala, de 23 de junio de 2009 , se acordó recibir el proceso a prueba, pudiendo proponer las partes, en el plazo de 15 días, los medios de prueba procedentes.
El sindicato recurrente dio por reproducida a efectos de prueba los documentos acompañados con el escrito de interposición y demanda, es decir, la copia de los reales decretos impugnados.
SEXTO .- Se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones, que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.
Señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso el día 2 de marzo de 2010, fecha en la que ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se cuestionó, inicialmente, la legalidad del Real Decreto 1571/2007, de 30 de noviembre , por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, y, posteriormente, del Real Decreto 1181/2008 , por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior. Téngase en cuenta, no obstante, que en el suplico de la demanda se pide únicamente la nulidad de determinados apartados del artículo 3 del Real Decreto 1181/2008 , pues, como se señalaba en el escrito solicitando la ampliación del recurso a este Real Decreto de 2008 , " el nuevo Real Decreto reproduce actualmente los artículos 3.B.1.5 ; 3.B.1.6 apartado f); y 3.B.4 apartado e), del anterior Real Decreto 1571/2007 , que esta parte pretende impugnar " por lo que se instaba la ampliación.
Sostiene el sindicato recurrente, en síntesis, que el real decreto impugnado no respeta el reparto competencial que establecen los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Concretamente, considera que corresponde en exclusiva al Cuerpo Nacional de Policía " el control de entrada y salida del territorio español de españoles y extranjeros ", así como las previstas en la legislación sobre extranjería, asilo y refugio, y extradición (1); " la investigación y persecución de los delitos relacionados con la droga " (2); y " colaborar y prestar auxilio a las policías de otros países conforme a lo establecido en los tratados o Acuerdos internacionales sobre la Leyes, bajo la superior dirección del Ministerio del Interior " (3).
Por su parte, el Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, aduce que el recurso debe ser inadmitido por el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 45.2.d) de la LJCA sobre el acuerdo del sindicato recurrente para interponer el recurso contencioso administrativo. A lo que se añade que no se ha infringido el artículo 12 de la LO 2/1986 que invoca la parte recurrente, toda vez que la indicada ley orgánica no atribuye de modo excluyente y exclusivo a la policía la materia relativa a la inmigración irregular, ni en materia de persecución de delitos relacionados con la droga, ni, en fin, respecto de la colaboración internacional con las policías de otros países.
SEGUNDO .- Planteados en los términos expuestos el debate procesal, es preciso analizar en primer lugar la inadmisibilidad invocada por la Administración por el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 45.2.d) de la LJCA .
El invocado artículo 45.2.d) de la LJCA dispone que se acompañará al escrito de interposición "el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las Normas del Foro o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado" . De modo que efectivamente se debe aportar, bien el documento que acredite que se ha adoptado el acuerdo de interponer el recurso contencioso administrativo por el órgano a quien en cada caso competa, o bien que tal circunstancia conste en el documento acreditativo de la representación con que actúa el compareciente.
Pues bien, consta presentado con el escrito de interposición del recurso, la certificación de la Secretaria de Organización de la Comisión Ejecutiva Nacional del Sindicato recurrente, que acredita que en el Pleno de la Comisión Ejecutiva celebrado el 25 de enero de 2008, se acordó, entre otros extremos, por unanimidad de todos los miembros de la citada comisión, interponer recurso contencioso administrativo contra el real decreto impugnado.
De manera que ha de entenderse satisfecha la exigencia que establece el artículo 45.2.d) de la LJCA y, en consecuencia, procede desestimar el reparo procesal opuesto por el Abogado del Estado, pues resulta palmario que la persona jurídica interesada, el sindicato recurrente, ha solicitado la tutela judicial que ahora pretende expresando el sentir de tal persona jurídica.
TERCERO .- La cuestión de fondo que se suscita sobre la adecuada configuración de las competencias entre los miembros del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil, en el real decreto impugnado, debe arrancar del marco normativo de funciones de ambos cuerpos y el contraste entre los apartados impugnados del artículo 3 del Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio y las funciones que prevé la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Sólo así estaremos en condiciones de determinar si se ha infringido el principio de jerarquía normativa (artículo 9.3 de la CE ) que se invoca como causa de nulidad, o si la disposición impugnada carece de cobertura legal en los apartados impugnados.
El régimen jurídico de las funciones de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado se establece en la indicada Ley Orgánica 2/1986, cuyo artículo 11 relaciona aquellas funciones comunes a ambos cuerpos de seguridad, esto es, policía y guardia civil. Entre estas podemos destacar la función de investigar delitos para descubrir y detener a los culpables (apartado g/ del citado artículo 11.1 ), así como prevenir la comisión de actos delictivos (apartado f/ del mismo artículo).
Este marco normativo general de funciones se concreta en una distribución de competencias, por razón del territorio, que regula el apartado 2 del citado artículo 11, que dispone que a la policía ejerce tales funciones en las capitales de provincia, términos municipales y núcleos urbanos, y a la guardia civil en el resto del territorio nacional y mar territorial. Ahora bien, a pesar de este deslinde de funciones, como el supuesto del apartado f/ antes citado, se permite a ambos cuerpos realizar investigaciones más allá de tal límite territorial (apartado 3, en relación con las cautelas del apartado 4, del artículo 11 ).
La distribución material de competencias se realiza en el artículo 12, en el que efectivamente al Cuerpo Nacional de Policía le corresponde la "extranjería, refugio y asilo, extradición, expulsión, emigración e inmigración" (apartado 1.A.c/); la "investigación y persecución de los delitos relacionados con la droga" (apartado 1.A.e/); y, "colaborar y prestar auxilio a las Policías de otros países" (apartado 1.A.f/). Mientras que respecto de la Guardia Civil no se establecen competencias expresas similares en el apartado B) de citado artículo 12.1 de la Ley Orgánica 2/1986 .
CUARTO .- Las actuaciones encaminadas a evitar y perseguir delitos como "el contrabando, el narcotráfico y demás tráficos ilícitos" a que alude el artículo 3.B.4.e) del real decreto impugnado no es más que consecuencia de la función general que corresponde a la guardia civil en la prevención e investigación de delitos, que establece el artículo 11.1.f) y g) de la Ley Orgánica 2/1986 , a que nos hemos referido en el fundamento anterior, aplicable a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado con carácter general. Máxime si reparamos que el citado artículo 3.B.4 .e), que se impugna, añade que todo lo cual se ha de realizar "en el ámbito de las funciones encomendadas a la Guardia Civil por la normativa vigente".
De modo que si tomamos como variables, de un lado, la regulación general de sus funciones de los cuerpos y fuerzas de seguridad; de otro, el propio ámbito territorial donde desempeña las mismas la Guardia Civil, ex artículo 11.2 de la Ley Orgánica , que por su propia naturaleza ha de estar en conexión con este tipo de delitos cuando presta su labor de vigilancia en puertos, aeropuertos, mar territorial, costas y fronteras; y, en fin, si atendemos a los importantes mecanismos de interconexión que prevé la propia Ley Orgánica 2/1986 , forzoso resulta concluir que lo previsto en el real decreto impugnado al respecto no puede entenderse que transgrede lo dispuesto en la Ley Orgánica citada. Baste con añadir las propias correcciones al ámbito territorial que se hacen en los apartados 3, 4 y 5 del artículo 11 , la cooperación recíproca que impone el artículo 12.2 , e incluso el uso indistinto de dependencias que permite el artículo 12.3 de la Ley Orgánica de tanta cita.
QUINTO .- Las mismas razones que hemos expuesto en el fundamento anterior nos permiten dar respuesta, desestimatoria también, a la impugnación del artículo 3.B.1.6.f) del real decreto impugnado, respecto de las competencias en materia de inmigración, pues el citado precepto acota que ha de realizarse en el "ejercicio de sus propias competencias", y en labores de coordinación con el Ministerio de Trabajo.
Interesa añadir dos consideraciones que nos abocan a la desestimación de la pretensión de nulidad que postula el sindicato recurrente. En primer lugar, que la disposición impugnada no pretende establecer, ni lo hace, una nueva atribución de competencias a los diferentes cuerpos sino definir la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, concretamente, en lo que se refiere el artículo 3 de tanta cita, a las atribuciones que corresponden al Director General de la Policía y de la Guardia Civil que ejerce el "mando directo" del Cuerpo Nacional de Policía y del Cuerpo de la Guardia Civil. Por tanto, estamos ante una medida expresión del ejercicio de una potestad de autoorganización respecto de la cual se predica una cierta discrecionalidad de la Administración para alcanzar la eficacia como unos de los principios que han de presidir su actuación, ex artículo 103.1 de la CE . Sin que, en el caso examinado, se haya invocado que en el ejercicio de tal potestad se haya incurrido en la arbitrariedad proscrita por nuestro ordenamiento jurídico.
En este sentido, esta Sala ha declarado, por todas Sentencia de STS 17 de febrero de 1997 (recurso contencioso administrativo nº 1352/1990 ), que " la potestad autoorganizativa de las Administraciones Públicas, que atribuye a éstas la facultad de organizar los servicios en la forma que estime más conveniente para su mayor eficacia, a la que le compele el mandato contenido en el artículo 103.1 de la Constitución, sin trabas derivadas del mantenimiento de formas de organización que hayan podido mostrarse menos adecuadas para la satisfacción de ese mandato; potestad de autoorganización en la que es característica la discrecionalidad que domina su ejercicio, no confundible con la arbitrariedad, siempre prohibida, a la que desde luego no conducen por si solos los términos de la repetida Disposición ".
Y en segundo lugar, como ya apuntamos en el fundamento anterior, que en el cuadro de funciones y competencias que describe la Ley Orgánica 2/1986 no existen separaciones estancas y puras sino que abundan las interconexiones, relaciones, concurrencias, y convergencias que encuentran su cauce adecuado de canalización no sólo en la coordinación recíproca necesaria a que apela el artículo 12.1 de la Ley Orgánica 2/1986 , sino en los medios de conexión que permiten los apartado 3, 4 y 5 del artículo 11 . Estas correcciones del sistema legal permiten modular, por razones de interés público y para alcanzar una actuación más eficaz, la estructura orgánica del departamento, sin que pueda oponerse al respecto el régimen de monopolio o exclusividad que postula la parte recurrente y que no se corresponde, en los términos expuestos, con el diseño de la ley.
SEXTO.- En fin, respecto de la colaboración con otros países, conviene tener en cuenta que el artículo 3.B.5 del real decreto recurrido se refiere a " obtener, centralizar, analizar, valorar y difundir la información necesaria para el desarrollo de sus misiones, así como el establecimiento y mantenimiento de enlace y coordinación con otros órgano de información nacionales y extranjeros, en el ámbito de su competencia ". Estableciendo una redacción igual a la impugnada en el recurso contencioso administrativo nº 641/1996, en el que se recurrió el Real Decreto 1885/96, de 2 de Agosto , sobre Estructura Orgánica Básica del Ministerio del Interior. De modo que, además de lo expuesto en los fundamentos precedentes, basta con remitirnos a lo que entonces dijimos, mediante sentencia de 31 de marzo de 1998 , para desestimar el presente recurso.
Entonces señalamos y ahora reiteramos que " Ocurre, sin embargo, que el art. 12 de la Ley Orgánica 2/86, de reiterada cita, en su apartado 1 , A) f), al establecer la distribución material de competencias, determina que serán ejercidas por el Cuerpo Nacional de Policía las de "colaborar y prestar auxilio a las Policías de otros países, conforme a lo establecido en los Tratados o Acuerdos Intenacionales sobre las Leyes bajo la superior dirección del Ministerio del Interior", competencia que, ciertamente, no se comprende entre las que el apartado B) del mismo art. 12, 1 atribuye expresamente a la Guardia Civil, mas, si bien se observa, resulta que "colaborar y prestar auxilio a los policías de otros países" no equivale a las funciones relativas a la "información necesaria" para el desarrollo de las misiones de la Guardia Civil, que son justamente las que le corresponden y para cuya ejecución es precisa la adquisición centralización, análisis, valoración y difusión de tal información, como complemento indispensable de aquellas funciones, --de imposible cumplimiento sín la "necesaria" información--, ni tampoco equivalente tal colaboración y tal prestación de auxilio, atribuidas al Cuerpo Nacional de Policía, al "enlace" y "coordinación" con otros órganos extranjeros que no necesariamente son policiales, sino precisamente de "información" o con funciones de información, lo que implica que no resulta del precepto impugnado "invasión" de funciones contra legem. (...) Examinando la cuestión desde la perspectiva de la "cooperación recíproca en el desempeño de sus competencias respectivas" de todas las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a que se refiere el art. 12, 2 de la Ley Orgánica 2/86 , que, al menos, es reflejo de una cierta "unicidad" derivada de la integración a que se alude en el art. 9 de la propia Ley , y de la correspondencia al Ministerio del Interior de la administración de la seguridad ciudadana, del mando superior de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y de la responsabilidad de las relaciones de colaboración y auxilio con las Autoridades Policiales de otros países, a que se refiere el art. 10 de la misma Ley , también resulta patente que el precepto impugnado, que, en definitiva, recoge aspectos de autoorganización, no vulnera la Ley, en contra de lo que pretende la parte actora, sin que a ello obsten las posibles "disfunciones" que cita en el último párrafo del X Fundamento de Derecho de la demanda y en conclusiones, en cuanto que también preve la Ley Orgánica, en su art. 10,2 funciones de coordinación, que se reiteran en el art. 2,1 del Real Decreto 1885/96 y que corresponden a la Secretaría de Estado de Seguridad, de la que dependerán dichas Direcciones Generales de la Policía y de la Guardia Civil, bajo la inmediata autoridad del Ministro del Interior, lo que también ha de motivar la desestimación del recurso ".
Por todo cuanto antecede procede desestimar el recurso contencioso administrativo.
SÉPTIMO.- No procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales del presente recurso contencioso administrativo (artículo 139.1 de la citada LRJCA ).
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
FALLAMOS
Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del Sindicato Unificado de Policía, contra el Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio , sobre estructura básica del Ministerio del Interior que declaramos, en relación con los motivos invocados, conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
